ГЧП как рецепт успешного реформирования
21 ноября нынешнего года губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко подписал распоряжение об укрупнении государственных предприятий, занимающихся обслуживанием региональных дорог. Это значит, что областные ДРСУ вновь встали на путь модернизации.
Основная цель любого реформирования – эффективная работа реорганизуемого предприятия и его стабильное и достаточное финансирование. В октябре 2014 года на страницах нашего журнала было опубликовано интервью с Валерием Васякиным, который в то время занимал должность директора ГКУ «Ленавтодор». Речь, в частности, шла о решение дорожных проблем Ленинградской области и об увеличении дорожного фонда с помощью оптимальных схем софинансирования.
В свете сегодняшних событий эта тема актуальна как никогда. Именно поэтому мы вновь встретились с Валерием Васякиным и задали ему ряд интересующих нас вопросов.
– Валерий Павлович, сформулируйте основную проблему дорожной отрасли ЛО?
– Существующая система управления дорожным хозяйством, созданная в первой половине 1990-х, обуславливалась необходимостью учета происходивших в стране экономических и политических преобразований. В целом, она была эффективной. Но в нынешних условиях уже не позволяет решать целый ряд задач, связанных с преодолением отставания развития дорожной сети от растущих потребностей населения и отраслей экономики региона.
– Каковы причины такого положения дел?
– На основании имеющихся данных о результатах деятельности профильных компаний можно выделить основные факторы, оказывающие негативное влияние на эффективность работы дорожно-эксплуатационных предприятий. Прежде всего, это недостаточный уровень материально-технического и технологического обеспечения, а также значительный износ основных средств государственных дорожных компаний, осуществляющих работы по содержанию автомобильных дорог регионального значения.
На сегодняшний момент большая частьосновных средств (включая дорожную технику, сооружения, навесное и прочее оборудование) достигла максимального значения амортизации. По группе техники для содержания и ремонта дорог более 500 единиц характеризуются высоким уровнем износа, более 200 единиц – полностью амортизированы, что оказывает влияние на постоянный рост эксплуатационных расходов, расходов на ремонт машин и оборудования. В то же время поставки техники, осуществляемые за счет областного бюджета, носят несистемный характер и не способны качественно изменить ситуацию.
Объекты недвижимого имущества также характеризуются высоким уровнем износа. Как следствие, наблюдается ежегодное увеличение расходов на поддержание их состояния, а также рост расходов на эксплуатацию и поддержание работоспособности техники, увеличивается время простоя предприятий по причине частых поломок оборудования. Зачастую техника имеет не только физический, но и технологический износ. Все это неизбежно сказывается на увеличении себестоимости, сроках и оперативности выполнения работ.
– Кроме материальной базы, любое предприятие обладает и кадрами, которые, как известно, решают все…
– И здесь не все гладко. Анализ информации по персоналу свидетельствует о том, что на предприятиях не выработана кадровая политика и единые методики формирования бюджетов в части фонда оплаты труда. Также отсутствует контроль над их исполнением.
Серьезной проблемой является высокая доля расходов на содержание административно-управленческого персонала. Так, расходы по ФОТ в части АУП в 2014-2015 гг. росли при снижении численности работников по данной категории. Сегодня доля расходов в отношении административно-управленческого персонала в общем ФОТ превышает 30%!
Тревожит и отсутствие единых принципов ведения учета и составления отчетности. Применяемые дорожными предприятиями ЛО различные методики отображения в документации основной информации (включая различные группировки и степень детализации) усложняют проведение сравнительного анализа по основным статьям расходов, что повышает риск искажения реальных результатов деятельности предприятий и не позволяет проводить качественный сравнительный анализ ФХД между компаниями отрасли. Как следствие, процедуры планирования и контроля над выполнением плановых показателей практически не осуществимы.
Ну и конечно, применение различных «исторически сложившихся» методов управления на отдельных предприятиях не способствует обмену положительным опытом. Более того, препятствует централизованному внедрению перспективных методов организации работы.
– Как вы оцениваете эффективность закупочных процедур?
– Как очень низкую, вследствие проведения дорожными предприятиями ЛО дублирующих закупок. Суммарно по отрасли закупки осуществляются в значительных объемах, в то же время каждое отдельное предприятие выступает в качестве «розничного» покупателя. Таким образом, отсутствует возможность получения дисконта «за объем», и сокращения числа проводимых закупок.
К сожалению, учитывая все вышесказанное, напрашивается вывод о том, что если в ближайшей перспективе не принять эффективных мер по реорганизации предприятий дорожной отрасли, это может привести к ситуации, когда они не смогут полноценно выполнять свои задачи.
– То есть власти озаботились реформирование отрасли своевременно?
– Сегодня всем понятно, что назрела необходимость проведения качественных преобразований существующей системы, направленных на повышение эффективности дорожно-эксплуатационных предприятий и улучшение их имущественно-правового положения. На мой взгляд, в качестве первоочередных мер необходимо осуществить скорейшее техническое перевооружение компаний отрасли, разработать и ввести в действие единые принципы формирования основной производственной себестоимости (стандарт по себестоимости), а также обеспечить унификацию отчетных данных о работе предприятий, путем издания локально-нормативного акта, регламентирующего комплектность, полноту и степень детализации отчетности. Конечно, необходимо освоение и использование инновационных, ресурсо- и энергосберегающих технологий производства работ, способствующих снижению материально-технических и финансовых затрат при выполнении мероприятий по содержанию автомобильных дорог, в том числе в зимний период. Очень важно наладить работу по повышению квалификации работников дорожного хозяйства, переподготовке кадров, формированию штата высококвалифицированных руководителей подведомственных организаций, способных эффективно работать в новых условиях. Идеальным стало бы внедрение непрерывного образования в сфере дорожного хозяйства.
Подчеркну, что синергический эффект указанных мероприятий возможен только при условии их комплексной и последовательной реализации.
– Материально-техническое переоснащение и модернизацию основных средств вы назвали первоочередным условием изменения ситуации. Каких это потребует ресурсов?
По предварительным расчетам, в целях доведения обеспеченности техникой до нормативных значений требуется в кратчайшие сроки потратить не менее 0,9 млрд. руб. на покупку самой востребованной техники. В последующем необходимы будут дополнительные вложения, ориентировочным объемом 2,8 млрд. руб. Приведение объектов недвижимости в удовлетворительное состояние также потребует значительных финансовых средств, величину которых возможно будет определить только по результатам серьезного обследования.
– В последние годы существенно изменились требования по охране труда, гражданской обороне и пожарной безопасности, а также экологические нормы, соблюдение которых постоянно контролируется надзорными органами…
– Да и это еще одна проблема. ДРСУ в подавляющем большинстве случаев не имеют финансовой возможности обеспечить соответствие нормам, регламентируемым стандартами.
То есть дорожным предприятиям действительно необходимо дополнительное проектное финансирование на восстановление материально-технической базы и модернизацию основных фондов. По предварительной оценке, объем требуемого финансирования в перспективе ближайших лет составляет не менее 5 млрд. рублей.
– Понятно, что поиск источников финансирования является краеугольным камнем в деле реформирования дорожной отрасли. Сможет ли предстоящее укрупнение государственных дорожных предприятий решить эту проблему?
– Попробую ответить на этот вопрос развернуто. На мой взгляд, реорганизацию дорожно-эксплуатационных предприятий (ДРСУ, ДРЭУ) можно рассматривать в одном из четырех следующих направлений: укрупнение, (слияние, объединение), преобразование предприятий в бюджетные учреждения, приватизация (акционирование) и применение механизмов государственно-частного партнерства. У каждого варианта есть свои плюсы и минусы. Так, к преимуществам первого варианта, на который сегодня делает ставку правительство Ленинградской области, можно отнести оптимизацию управления и рациональное использование техники, а также снижение расходов на содержание АУП. Это существенные плюсы. Однако, к сожалению, укрупнение не предполагает принципиального изменения системы управления, а также сохраняет предпосылки для низкой эффективности вложенных средств.
В случае реорганизации государственных предприятий путем создания на их базе бюджетных учреждений стоит ожидать финансовой стабильности, сохранения рабочих мест при оптимизации управления и рациональном использовании техники. Существенным плюсом является и выполнение работ на основе бюджетного задания без проведения конкурсных процедур. Но этот вариант представляет собой консервативный метод, основная задача которого сводится к выполнению функций по содержанию автомобильных дорог. А значит, комплексного развития системы управления дорожным хозяйством ожидать не следует.
Явными плюсами приватизации считается отсутствие необходимости осуществления бюджетных расходов на техническое перевооружение и поддержание состояния предприятий, а также получение единовременных поступлений в областной бюджет в виде доходов от приватизации. Но трудности проведения приватизации предприятий с низколиквидными активами очевидны. Просматриваются и существенные риски в области обеспечения АО качественного и своевременного выполнения работ по содержанию автомобильных дорог в условиях ограниченного финансирования. А также риски возможного выведения и реализации объектов недвижимости (например, земельных участков перспективных направлений застройки) с целью извлечения прибыли и получения «быстрых денег».
Самым оптимальным путем реорганизации мне представляется применение механизмов государственно-частного партнерства. Оно, во-первых, повлечет за собой обеспечение стабильного и предсказуемого выполнения планов дорожных работ на определенный соглашением продолжительный срок. Во-вторых, полное или частичное (в зависимости от условий концессионного соглашения) отсутствие необходимости осуществления бюджетных расходов на техническое перевооружение и поддержание состояния предприятий. Кроме того, оно не влечет перехода права собственности на передаваемые по соглашению о концессии объекты основных средств, а значит, отсутствует риск их отчуждения. Однако, и здесь все не так просто, как хотелось бы. Существуют трудности поиска оптимального концессионера, готового консолидировать дорожные предприятия. Но, думаю, эта проблема решаема.
– Осталось выбрать наиболее эффективный для региона вариант…
– И чем быстрее этот выбор будет сделан, тем лучше. Вот простые цифры. В течение 2017-2019гг. на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог Ленинградской области планируется направить 9,3 млрд. руб. бюджетных средств. Объем расходов на последующий период 2020-2027 гг., с учетом индексации, составит не менее 43,4 млрд. рублей. Проведение реорганизации государственных дорожных предприятий Ленинградской области обеспечит более эффективное расходование бюджетных средств, а сэкономленные за счет оптимизационных процедур средства позволят выполнить дополнительный объем работ в рамках основной деятельности. Я думаю, самым правильным является оперативное формирование рабочей группы с привлечением представителей профильных комитетов для детальной проработки предложенных вариантов.
– Ленинградская область – уникальная в своем роде. В начале 2000-х в регионе был взят курс на приватизацию ДРСУ. Но сразу после того, как появилось первое частное предприятие, область пошла по пути акционирования. Затем в одно предприятие были объединены Лодейнопольской и Подпорожское ДРСУ. В 2016 году дорожные предприятия убрали из программы приватизации, а в начале 2017 – включили опять. Вот теперь объединение… А наши соседи: Псковская, Новгородская области, республика Карелия тоже решают подобные задачи методом проб и ошибок?
– Новгородская область пошла по пути создания акционерных обществ. Карелия, наоборот, сделала ставку на государственные предприятия. Псковская область попробовала все. В начале 2000-х методом объединения по территориальному признаку из 24 ДРСУ было сделано три. Потом эти предприятия подверглись акционированию. После того, как власти убедились в неэффективности избранного пути, было принято решение создать бюджетные учреждения. И, наверное, для Псковской области этот вариант наиболее верный. Ведь бюджет там дотационный, его возможности ограничены. И хотя Псковская область избрала консервативный путь, но он позволяет эту сферу деятельности контролировать, регулировать и обеспечивать.
– У Ленинградской области есть собственные источники финансирования, нам Псковской сценарий не подходит. А Новгородский?
– Сложность в том, что потенциальные акционеры понимают, что инвестиции в дорожную отрасль не только длинные, но и непрогнозируемые. Нужно помнить и о том, что для отрасли просто не характерна доходность, которая позволит хорошо зарабатывать. А вот путь ГЧП представляется мне наиболее эффективным путем развития. С одной стороны, право собственности остается за субъектом и позволяет ему регулировать все важные процессы. С другой – наличие долгосрочного концессионного соглашения дает бизнесу определенные гарантии, исходя из которых, он может строить бизнес-планирование на какой-то понятный срок. Это именно тот путь, который совмещает в себе и государственный контроль, и привлечение сторонних источников финансирования.
Подчеркну, что если Ленинградская область решится реформировать отрасль на основе ГЧП, это будет первый опыт применения государственно-частного партнерства в модернизации дорожных предприятий. Думаю, что в результате никто не пожалеет о содеянном.
Подготовила Елена Никитченко